| 从“草根民主”到体制内融合
——关于鼓楼区社区党员议事会产生及其发展的理性思考
周宏丽 徐敦虎 吴霁宁
“十七大”报告指出“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。” 南京市鼓楼区积极创新社区党建模式，不断完善社区党员议事会，把参与式民主理论融入社区党建机制运行中，在实践中切实做到“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造了党内民主讨论环境”，提高了基层党的执政能力，巩固了党的合法性基础。社区“议事会”在鼓楼区具有原创性，群众中有一定议事氛围，鼓楼区如何将这种“草根民主”吸收到社区党建的实践中，并逐步形成完善的运行机制，为此，我们展开了课题研究。
一、社区党员议事会的诞生背景：
1、市民社会悄然兴起与党的执政方式调整的需要。
随着中国改革开放的逐步深入和市场化进程的不断推进，一个多元的社会空间——市民社会悄然兴起。中国共产党在国家层面的领导地位目前是牢固的，但面对市民社会，如何改进党的领导方式与执政方式，加强合法性建设，这是摆在我们面前的一项重要课题。社区党员议事会正是党在城市社会这一层面调整执政方式的创新举措之一。
2、鼓楼经济、社会发展状况及人文素质，为社区党建创新提供坚实基础。
鼓楼区是南京市中心城区，因明代所建鼓楼而得名，素有南京市政治、经济、文化、教育大区之称，面积26.62平方公里，下辖7个街道64个社区居民委员会，常住人口69.62万，是江苏省委、省人大、省政府、省政协、省军区所在地。区域内有高等院校20所，科研机构60多个，大中型企业33家。区财政收入从2001年7.4亿元增长至2007年的45亿元，连续保持多年全省城区首位和逐年大幅增长的势头。全区人口中，三分之一有大专以上学历，在全国仅次于北京海淀区，社会贤达之士和社会名流居住于各社区。可以说，鼓楼区有着非常明显的地理区位优势和非常丰富的人文资源，其社会经济发展状况及人的素质，使得公民直接参予社会政治生活为可能。
3、如何整合政治资源，对基层党组织的执政能力提出新要求。
鼓楼区还拥有丰富的政治资源，党组织遍布各行各业，其中区属党员1.8万余人，驻区党员9万余人，区属党组织500余个，驻区党组织1200余个，如何发挥区内10万多名党员、1700多个党组织的作用，为群众办实事、办好事，这对基层党的执政能力提出新要求。
二、社区党员议事会形成过程
1、初始形态：思想、政治、宣传、教育的阵地
议事会是鼓楼区原创性的民主形式。但始创者的初衷是为了探索新时期思想政治宣传工作的新载体。2000年2月，鼓楼区委宣传部在社区开展议事园活动试点。起先主要在各社区原有的宣传橱窗内设立“议事栏”内容设有“本期议题”、“群众反映”、“专家点评”“回音壁”等四个部分；“议事箱”用于收集社区成员生活难题及对社区工作的意见和建议。“议事厅”用于召开“议事会”和接待群众来访，参加“议事会”的人员主要由社区委员会确定。“议事会”的形式逐步固定下来，一年后在全区范围内推广。群众通过坐下来开社区议事会，解决社区中存在的问题。群众参与积极性较高，社区中议事氛围浓郁。
2000年5月，鼓楼区委党校在区机关工委的牵头下，与本区宁海路街道康藏路社区结对共建。党校参加共建的老师在讨论教育方案时认为，采取传统给社区党员上党课的方法，往往达不到教育效果。如何用一种新的载体开展社区党员教育，同时培育社区党员对公共问题的关注？他们有意识地把康臧路社区作为一块实验园地，把参与式民主引入社区党建。策划了由两个支部共建的“社区党建议事园”，成立了社区党建工作理事会，制定了理事会的工作职责，确定了社区党建议事园的议事纲领。在召开议事会之前确定时间、地点和议题，并打印成文，由社区支部提前一周下发到社区党员手中。开始议事主题较为宽泛，如“如何帮助弱势群体”、“身边的变化”等，后来具体到“社区养犬扰民怎么办？”、“如何解决外来暂住人口如厕难？”等问题，并进一步和居民制订民《养犬公约》、《社区卫生公约》，把议题落实到位。但参加议事会的成员面较窄，仅限为党员关系在社区的61名离退休老党员。这就是社区党建议事会的雏形。
2、发展阶段：体制内的融合，基层党组织对接草根民主
2002年7月，区委组织部在挹江门街道模范西路社区党总支
进行社区党建议事会的试点工作。社区党建议事会组织结构有了拓展，由驻区十四所党委、空军司令部军代局南京片区党委等14家驻区单位党组织代表和社区各方面党员代表组成，目的是整合社区资源，调动驻区单位党组织参与社区建设的积极性。
2003年10月，鼓楼区委提出在当时93个社区全面推行社区党员议事会等工作要求，社区党建议事会成员由驻区单位党组织代表、社区成员代表大会中的党员代表、社区在职党员代表、有威望的社区离退休党员代表、社区弱势群体党员代表、社委会党员成员等组成。主要围绕社区的地区性、社会性、群众性、公益性等问题开展工作，把社区内重大问题和决策，先行交“社区党建议事会”进行讨论，形成意见后，再交“社区成员代表大会”决策，社区居民委员会执行。
2005年年初，组织部专门下发《关于进一步规范和完善社区党员议事会和社区党员服务站工作的意见》，在这份文件中，明确指出社区党员议事会是社区党组织整合社区党建工作资源，民主协商、决策社区事务的议事机构，是凝聚党的基层组织和党员力量的重要渠道。
议事会的工作职责是：（1）宣传贯彻党的路线方针政策，围绕服务群众这个主题，研究完善社区党组织阶段性工作计划，聚集党组织、党员和群众代表的智慧，共商共议社区事务；（2）了解分析驻区单位和社区群众的服务需求，明确社区党建的阶段性重点工作、推进措施，明确驻区单位党组织和广大党员的具体任务并抓好落实，形成“同驻社区，共建家园”的良好氛围；（3）注意发现、培育和树立身边的典型，弘扬和谐互助的社区氛围，倡导社区文明新风尚，不断增强社区党组织的社会影响力和社会动员力；（4）充分发扬党内民主，通过民主协商的方式凝聚社区党建工作的合力，破解社区党建工作的难题，以党内民主推动社区基层民主建设。
在党组织的安排下，“党员议事会”按照“整合、协调、参与、自治”的原则，将社区党员和社区群众组织起来，共同商议社区事务。同时，社区党组织通过社区党员服务站聚合社区各级党组织和党员的智慧和力量，按照无偿和低偿服务的原则，提高社区服务的质量和水平。
经过体制内的融合，社区党建议事会成为社区各类党组织和党员参与社区建设的新型组织形式，由于吸纳了民主治理的要素，有力地整合了社区方方面面的政治资源，调动了社区党员和群众参与社区事务的积极性。
三、社区党员议事会的主要步骤和方法
首先，确定议事会的议题。由社区党组织在归纳、整理各方意见的基础上提出议题。做到一事一议，即每次议事会只讨论一个话题。议题围绕现实生活中广大群众普遍关注的热点、难点和焦点问题，发生在社区中老百姓身边，事关群众切身利益的问题。
其次，发布议题。每次召开议事会前7-15天，社区党组织通过橱窗、网络、手机及信函把议事的主题公布于众。邀请社区党员、群众积极报名参加。
第三步，确定群众代表，通知议事会成员。群众代表一般是按照报名和反映问题情况，选择问题有代表性、反映问题比较尖锐的社区居民和社会各阶层代表。议事会成员原则上由社区离退休职工党员代表，社区成员代表大会中的党员代表，社区困难群体中的党员代表，社区党组织负责人，驻区单位党组织代表，社区专职工作者中的党员，社区居民积极分子等，一般20人左右。到会议事会成员必须超过议事会成员的三分之二。社区党组织负责人承担联络、协调等具体工作。
第四步，在议事会现场，来自各方代表平等对话，交流互动。主持人也是社区党员议事会主要负责人，一般由政治素质好、热心社区服务、熟悉党务工作、身体状况好的驻区单位党组织代表或有威望的老党员担任。
第五步，形成决议。社区党组织汇总多数成员的意见和建议，形成决议草案；草案经到会成员半数以上同意，形成决议。会后，由社区党组织负责将决议在社区公示，涉及社区群众切身利益的重大事项，提交社区成员代表大会讨论决策。
鼓楼社区党员议事会在社区组织结构中逐步占据重要地位，形成社区党组织是社区事务的倡导者，社区党员议事会是社区事务的推动者，社区成员代表大会是社区事务的决策者，社区居委会和广大社区党员是社区事务的执行者的格局。社区中解决重大问题和决策的程序是：先交“社区党员议事会”进行讨论，形成意见后再交“社区成员代表大会”决策，社区居民委员会执行，如下所示：
社区党组织→社区党员议事会→社区成员代表大会→社区居民委员会
四、开展社区党员议事会的主要效果
（一）通过社区党员议事会，提高了基层党组织的执政能力。
党的基层组织是社会建设和管理体系的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的重要力量。鼓楼区在开展社区党员议事会中自觉增强构建和谐社会的能力，主要呈现两个转变和两大增强。
1、工作思路转变：从理想向现实关怀转变
伴随市场经济和社会转型而悄然热起的市场社会有着世俗化和趋利化取向。鼓楼社区党建切合新的社会特点，调整自己的工作思路，把共产主义信仰和提高人的生活质量的现实关怀结合起来，在“议事”过程中通过党员代表做好非党员代表的引导工作。从社区党员议事会的议题分析可以看出,51.3%的议题是关系到社区居民的生存环境、2%关心弱势，抽象的空泛的思想教育议题很少，在关于市民道德方面的讨论中，也是结合“如何当好十运东道主”这一现实话题。在社区党员议事会运作过程中体现了务实性，更多考虑了现实的需求，方案的可行性以及可能带来的实际利益。
2、工作方式转变：应对市民社会自主和自治特点，创新方法。
市民社会有消极一面，也有积极一面。消极一面是如果任其发展，“世俗化”和“趋利化”会导致极端的“个人主义”和“享乐主义”；积极一面是参与、协商、合作等构成现代民主政治文化的要素也在这里得以滋生。而自主、自治就是人民当家作主，人民管理人民自己，这同党领导下的居民自治是根本一致的。共产党执政，就是领导和支持人民掌握管理国家权力，这是党的领导的根本。社区党员群众民主议事、民主决策，调动了社区群众积极主动的政治参与，这正是社会主义民主政治的题中之义。社区党员议事会体现了基层党组织能够面对市民社会的新特点，审时度势，扬善弃弊，创新工作方法，弘扬了义务奉献精神，消解了社会不良风气。
3、包容性增强：容纳和引入民主治理的要素，对接草根民主。
议事会是鼓楼区原创性的基层民主形式，在体制外具有较强的生命能力。鼓楼党建能够及时地把这一草根民主吸纳到基层党建体制内的建设中，显示了鼓楼区社区党建“海纳百川”的包容性，鼓楼党建对各种机制创新和思想创新能予极大的宽容和鼓励。如：对民间社团和社会中介组织着力培育，像对“阳光家园”协会的项目运作，及社区事务服务站的试点工作都表现较强的创造力。
4、协调能力增强：整合社区各阶层利益，化解矛盾，稳定了社会。
党建议事会吸纳了各个阶层党员代表的参与，有来自单位的党员代表、民营企业中的党员代表、弱势群体中的党员代表等等，构建了一个畅通的利益表达机制：（1）拓宽了利益表达的通道。党员议事会让社区民众能畅所欲言，表达民意，服务站使得社区中的难题就地解决，有助于社会各阶层团结以及利益诉求的实现。（2）发挥了老党员的作用。很多党组织关系放在社区的老党员积极参与社区党建议事会，是社区开展各项活动的骨干力量。社区党建议事会是老党员们发挥余热、接受教育与管理的场所。（3）重视弱势群体利益表达，社区党组织帮助弱势群体提高协商能力、谈判能力。通过社区党员议事会将利益冲突消解在萌芽状态，形成相对平衡的利益格局。
社区是社会转型时期城市社会矛盾的聚集地，党建议事会有助于党敏锐地察觉社会矛盾，提出解决矛盾的正确方略，而矛盾的解决又有助于基层党组织巩固执政地位。
（二）有助于加强基层党组织的合法性基础
1、人民群众是党的执政基础，社区党员议事会密切了党群关系。
全心全意为人民服务是我党宗旨。早在1934年，毛泽东就讲到党的干部要关心群众生活。他认为，只有把从生产劳动到柴米油盐和小孩上学这些小事做好，才能使广大群众认识到我们是代表他们利益的，是和他们呼吸相通的，从而拥护革命，接受我们的政治号召。抗战时期，毛泽东针对当时陕甘宁边区的某些工作人员轻视群众物质利益和对群众竭泽而渔、诛求无己的思想和做法，他提出：“必须给人民以看得见的物质福利。”实践证明，给人民以看得见的物质利益，全心全意为人民谋利益，是我党为最广大人民群众所拥护的根本所在。因此，党的十七大报告进一步指出“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神”。人民群众是共产党的执政基础，脱离群众是执政党的大忌。执政党一旦失去合法性基础，它的执政能力就得不到群众认同和支持。作为一个长期执政并唯一合法的执政党，要源源不断获得合法性资源的供给与支持，首先要取得合法性基础。对于基层党建而言，其合法性基础就是要让老百姓切实感受到党组织在为群众谋福利。社区党员议事会的立足点和出发点就是服务群众，保持了党同群众的血肉联系，获得了群众认同和支持，巩固了基层党组织的合法性基础。
2、社区党员议事会重视党员权力，推进党内实质民主的发展。
社区党员议事会以现代民主的基本精神为支撑，进一步拓展了基层党内民主的理论和实践空间。呈现出有两个显著特征：（1）直接性。党员直接参与社区党内事务的评议、监督和管理。（2）自主性。党员的主体意识增强，改变了过去那样充当被动和消极的角色，在党内政治参与中有较强自主性。
社区党员议事会有利于激发基层党内民主活力，同时也为更高层次的党内民主发展提供有益的经验和启示。
3、通过社区党员议事会，政党的权利合法性在基层民主政治中获得永固。
社区党员议事会的内在价值之一在于用现代民主政治最为认可的方式赋予基层党组织的权力合法性。同时也有助于党内民主与社区自治的互动式发展相互汲取营养。社区自治是扩大和推进基层民主，实行城市居民自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。社区自治离不开党的领导，党的领导又能在不影响社区自治的情况下，通过社区党员议事会把党的主张与社区最广大居民群众的愿望协调一致，把党的意图通过民主的方式转变为居民群众的自觉行动。通过社区党员议事会，扩大了基层党组织的民意基础，寻求更广泛、更直接的民众支持，增强了合法性，巩固了党在社区的领导地位。
作者单位：周宏丽 中共南京市鼓楼区委党校
徐敦虎 南京市公安局城管警察支队
吴霁宁 南京市鼓楼区商贸局
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